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比较研究专栏:养老保障体制的逻辑和国际经验

一 养老金体制的基本类型

老有所养,是文明社会的基本标志。在人类历史上,在面临着残酷生存压力的地方,失去生产力的老人有可能被社会遗弃。日本电影《楢山节考》呈现了历史上日本某个地区的残酷生存状况,在那里有一项不成文的社会习俗,失去生产力的老人被自己的亲人遗弃在荒山中,提前迎接死亡的来临。这样的社会是罕见的,很难被称为“文明社会”。通常情况下,一个社会的生产力水平与人口的规模会达成一定的动态均衡,即便在预期寿命比较低的情况下,老人和病残障人员一般而言能得到起码能维持基本生存的照料和赡养。在历史上的大多数社会中,劳动者通常工作到衰老的身体不再有工作能力的时候,晚年的花销则来自自己的储蓄和孩子(通常是儿子)的赡养。

假如政府要在国民的养老问题上采取积极的作为,可以采取两种方式,一种是通过法令或补贴方式来促进劳动者个人为退休后的生活而储蓄,比如美国通过税收优惠(而不是法令)来鼓励公司为雇员提供养老计划和个人为个人退休账户(Individual Retirement Accounts)而储蓄;另一种就是通过统一的社会保障计划(Social Security program)由政府为退休的国民提供养老金,而为了给社会保障融资,政府就必须通过法律来征收相应的税(主要是工资税)。如今,美国和其他多数发达国家都兼而运用这两种方式。本文讨论的主题则是社会保障计划。

由政府实施的社会保障计划可以是选择性的,即根据经济调查而决定的(means-tested),保障权益限于那些收入或资产低于一定水平的国民;也可能是普遍性的(universal),保障权益与受益人的退休收入或资产状况无关。在美国和其他OECD国家,社会保障计划是普遍性的,受益资格与个体的年龄有关,与其财务状况无关。不过,在许多国家,在普遍性的保障计划之外,还有补充性的保障收入计划(Supplemental Security Income Program),后者是根据经济调查而决定的。从历史上看,社会保障计划的初衷往往是济贫(避免老无所养),也就是建立一种最低保障水平的安全网,毕竟富人不必担心晚年的日用花销;可是随着政府规模的增长,在社会民主的压力驱动下,社会保障的主要部分越来越成为普遍性的了。直到20世纪末之前,在美国,收入超过一定(高)水平的国民一直被排除在社会保障的养老金之外,后来这项限制仅仅限于那些不足65岁的想提前退休的群体。

为了下文讨论的方便,我们可以依据两项标准为养老金计划分类:一是确定缴费的(defined-contribution)还是确定受益的(defined-benefit);二是基金制的(funded)还是非基金制的(unfunded),私人养老基金都是基金制的,而现收现付制(pay-as-you-go)则是非基金制的代表。在当代的实践中,所有这四种方式都存在,不少国家在同一时间、针对同一人群实行了不止一种类型的计划。自20世纪90年代以来,越来越多的国家开始了从非基金制的确定受益类型的体制向非基金制的确定缴费类型的体制或非基金制的确定受益类型与基金制的确定缴费类型的混合体制的转轨。

毫无疑问,基金制的确定缴费的类型最符合市场经济的自愿交换的原则,美国的绝大多数私人养老基金都属于这种类型。依据这种方案,公司雇员拥有自己的个人投资账户,他们及其雇主定期向账户储蓄,每期的储蓄一般有上限;当他们退休之后,就从这个个人账户中提取养老金或年金,年金水平取决于账户中积累的资产价值,资产价值则反映了原初的缴费和累计的投资收益。有少数国家(如阿根廷、澳大利亚、智利和墨西哥)的社会保障计划采用了这种方案,基金可以投资于范围广泛的私营公司证券和公共证券。

在美国,许多更老的公司养老金计划属于基金制的确定受益的类型。依据这种计划,公司设有法律上独立的养老金账户,定期向账户储蓄,给退休雇员发放养老金,养老金反映了雇员就职于该公司的年限和退休前的工资水平。这种计划之所以是确定受益的,是因为这样的规则,即雇员能得到确定水平的养老金,无论公司的养老金账户的实际投资效益如何。因此,假如公司养老金账户的资产不抵养老金负债的总现值的话,缺口就由公司负责填补。如今,美国多数州政府的养老金计划仍然是这种类型。

美国联邦政府的社会保障计划很接近非基金制的确定受益的类型。可是,社会保障计划在大萧条之后被设立的初衷,是一种基金制的计划。当时的财政部长摩根索在1935年国会的专门委员会中的证词中明确说:“有些人认为,我们可以通过向未来的世代借钱的方式来支付当前的养老金成本。…我们却不这么认为。我们不能心安理得地期待未来的世代持续将大笔收入转移给退休老人,除非我们在其他方向上减轻未来的税负。”[1]我们看到,按照摩根索的意图,社会保障计划必须是基金制的,严格保证个人账户的独立性,反对不同世代之间的代际转移,即由年轻人缴费来支付老年人的养老金。可是,他的想法受到了参议员阿瑟.范登伯格(Arthur Vandenberg)的反对,后者的理由是,假如由政府官僚来控制庞大的社会保障基金,其中的资产就可能被投向低效的社会投资,也容易被政府挪用来削减政府债务,而且可能鼓励政府花更多的钱。持续争议的结果是,摩根索在1939年放弃了对基金制的支持,1940年初国会通过了推迟原计划的增加工资税的法律,于是最终将联邦社会保障计划推向了现收现付制(PAYG)的轨道。

在很大程度上,现收现付制是统一的社会保障计划的必然选择。原因在于,基金制一方面意味着个人账户的独立,政府无法在不同代人之间的进行转移支付,另一方面意味着政府必须实际运营社会保障基金中的存量资产,负责资产的保值和增值,然而,由政府官僚为了他人的利益而管理他人的资产,按照经济学常理,显然是低效的,容易滋生腐败。也就是说,将庞大的存量资产(对应着未来一系列养老金支付义务的总现值)交给政府官僚来运营,是不当的。在(非基金制的)现收现付制下,当期从在职人群征收的社会保障税主要被用来支付当期退休群体的养老金权益,这样统一的社会保障账户中就无需积累存量资产,发生的只是流量资产的转移,资产存量仅仅是累积的盈余,于是政府官员实际负责投资运营的资产规模就比基金制的情形(实际的养老金负债的总现值)要小得多。另外,在社会保障计划创立之初,在现收现付制下,政府很快就能为眼前的退休群体提供极具吸引力的养老金,而无需增加当前就业群体的税收负担,因为很大一部分成本已经转嫁给了年轻人或未来世代。

可是,事情的另一面是,现收现付制是典型的非基金制的确定受益类型,实际上不存在独立的个人账户,因此在不同世代之间的转移支付之外,也容易发生横向的转移支付。这样,由于个人账户不独立,存在大锅饭的倾向,而且还有未来的不确定性,即当眼下的就业群体退休之时,能否从彼时的年轻人手中获得转移支付,仍然具有不确定性,因此现收现付制必然会损害劳动者参加社会保障计划和缴费的动力。另外,在这种非基金的确定受益计划中,养老金受益水平通常与退休人员在职时期的收入水平相关,缴费的时间价值(投资收益率)很容易被忽略。这样,久而久之,现代福利国家的现收现付制就会陷入可持续性的危机,尤其在社会民主理想的推动下保障水平和范围不断水涨船高的国家。

为了应对现收现付制的危机,自20世纪90年代中期以来,瑞典和意大利等国家的社会保障计划开始从非基金制的确定受益类型转向非基金制的确定缴费的类型,即所谓的“名义的确定缴费的计划(notional defined-contribution plans,以下简称NDC)”。这种计划是非基金制的,也就是说,个人缴费没有在实际的账户中积累,没有实际的投资,另一方面名义上存在个人账户,而且有隐含的利息率(收益率)来计算个人账户的名义资产价值的增长和现值。个人账户尽管是名义的,可是具有事实上的独立性。由于无需实际的投资,因此政府仍然可以在不同世代之间进行实际的转移支付,从而无需积累庞大的资产存量。为了保证这种计划的可持续性,名义账户的利息率并不是提前固定的,通常与工资水平的增长率挂钩。这种计划可以说是对现收现付制的帕累托改进,个人账户的独立性保证了“多缴费多受益”的原则,与经济增长率挂钩的收益率又让劳动者能自动分享经济增长和生产率增长的好处,而账户的名义性又避免了政府官僚实际负责存量资产的投资运营的代价(如低效和腐败等)。

 

二 为什么存在政府强制实施的养老保险体制?

在世界历史上,由政府强制实施的统一的养老保险体制是晚近才出现的,从俾斯麦时代的德意志帝国至今不过一百多年。在中国的农村地区,有史以来老人的养老问题都是由家庭和社区自行解决的,最近十几年来由政府推动的农村养老保险一直处于覆盖率很低、保障程度极低的水平。

究竟哪些因素的合力导致了强制性的养老保险体制的出现?从规范的意义上看,这样的体制是否具有合理性和必要性?经济学的逻辑和政治伦理的影响是否存在冲突?为了回答这样的问题,首先我们必须考察,在没有政府权力干预的情况下,在一个基于自愿同意原则和尊重私人和家庭的财产权的社会中,养老问题一般是如何解决的,也就是,我们假设一种自然的社会状态作为讨论强制性的养老体制的参照基准(benchmark model)。

现在我们假设这样一个洛克式的自然社会。所有社会成员都通过经济的手段维生,也就是,通过参与社会劳动分工和自愿的市场交换来获得一切产品和服务。这意味着,没有人通过以武力为后盾的强制手段从其他社会成员那里直接掠夺产品和服务,不存在军事征服、收保护费的黑社会和强制征税的政府。人的生命、自由和财产权是社会成员的自然权利,财产占有的稳定、经过同意的转让和契约的履行是基本的自然法。值得注意的是,在这样的社会中,货币是在市场交换中自然演化出来的,必然是自身具有使用价值和交换价值的商品货币,这样由于自身的品质黄金最终成为最通用的货币。与其他所有商品的生产一样,黄金的生产也需要劳动力和物质资本的投入。这样,货币的购买力由市场机制内生决定。

在这样的社会里,人们自由选择自己的退休时间,当然可能存在这方面的习俗。养老的方式主要有两种,一种是个人储蓄,在就业阶段将剩余收入储蓄起来,晚年阶段从储蓄中支出养老金;另一种是家庭或家族内部的代际交换,即父母抚养未成年人,后者成年后则承担赡养老人的义务。第一种方式的背后是这样一种伦理,即每个人自己负责自己的命运,这样人们具有最大的动力为晚年的生活而未雨绸缪。第二种方式是一种特殊的社会交换,由自然而又古老的家庭伦理来维系;这种交换方式反过来又有助于家庭伦理的维系和家庭的稳定。

知恩图报是人之常情,是自然的伦理要求,而每个人应该报答的首先是父母辈的养育之恩。假如年轻人被免除了赡养老人的义务,比如通过法定的形式,老有所养成为了公民可以向政府要求的“公民权利”,那么抚养孩子就成为了父母单方面的纯粹义务,被抚养就可能在孩子的心目中逐渐成为一种无须回报的自然权利,于是家庭伦理和亲情的纽带就会受到削弱,从而导致如今在福利国家中普遍出现和愈演愈烈的家庭解体的趋势。必须指出,在社会的自然状态中,上述两种养老方式之间并没有冲突,而是相辅相成,“每个人自己负责自己的命运”和子女赡养老人的义务同样是自然社会的自然法。

人与人之间存在着差异,家庭也是如此。不是所有的人在年轻的时候都有足够的远见为晚年生活而储蓄,因此总有无力自我养老的老人面临着老无所养的危险;同时,即便在赡养老人的义务已经成为社会规范的地方(比如不履行义务的人会受到其他社会成员的歧视和疏离),也有逃避义务的不孝子孙。这就需要次要的养老方式,比如乞讨和慈善。任何时代都有很多乐于援助不幸的人们的人,而且在许多社会中都存在自愿的慈善机构。

个人储蓄的养老方式是一种跨时最优化方案,有效的养老一方面有赖于个体的远见和耐心,或说比较低的时间偏好率,另一方面则有赖于货币币值的稳定。金本位制是币值稳定的最可靠的制度保证,原因在于,货币供给内生于市场过程,没有任何机构垄断发行货币的权力,因此就不存在滥用货币发行权的事情(即通货膨胀)。在金本位制下,由于币值的长期稳定性,人们在年轻的时候就可以放心地储蓄以备晚年之需,因为他们确信在几十年中钱财不会在无声无息中贬值。不仅如此,19世纪的历史经验表明,在技术进步迅速的时代,相对于黄金的生产来说,其他部门平均劳动生产率持续提高,结果货币的购买力出现了平缓的长期上升,这样的货币本位制尤其有利于普通劳动者的养老,因为他们不但不必担心货币贬值,而且能用年轻时候的储蓄在晚年买到更多的生活用品。

代际交换的养老方式同样是普遍性的安排,这种方式缓解了储蓄的压力和时间进程中的可能风险。任何社会的养老方式都是个人储蓄和代际交换的组合,其中两种方式的比重受很多因素的影响。在社会生产力水平比较低的时代,在应付了包括抚养孩子在内的日常支出之后,家庭的剩余收入不多,这样的情形下养老问题就必然要更多地通过家庭内部的代际交换方式来解决。

现在我们来讨论,为什么会出现由政府强制征税来支持的统一的养老保险体制呢?很显然,一个洛克式的自由主义者马上会提出反对意见:养老归根结底是我自己的事情,没有人比我更关心自己的利益(晚年的生活状况),为什么我自己养老的事情要由政府和官僚来决定呢?进一步,政府强制性地从我的收入中拿走一部分,交到官僚手中,以备我晚年的养老花费,那么同样一笔钱,假如一直留在我的手中,由我自己负责保值,难道我不更放心吗?的确,仅仅从经济效率的角度看,对于洛克式的自然社会中的人们来说,找不到政府干预养老的理由。

在《公共经济学手册第四卷》中“社会保障”一文中,M. Feldstein和J.B. Liebman列举了经济学界为现有的社会保障方案提出的三条理由。其一,有的社会成员在生命周期中缺乏未雨绸缪的远见,为了避免他们老无所养,政府必须采取“父爱主义”措施。的确,任何时代的任何社会都可能存在这样的社会成员,可是这个事实并不是政府强制干预的理由。“每个人自己负责自己的命运”的伦理必然意味着,由自己来承受由缺乏审慎和远见所造成的不幸后果,而且这样的教训有助于人的心智和品质的成熟,而“父爱主义”必然会破坏这个自然状态的伦理,让越来越多的社会成员成为永远长不大的孩子。民主制度的质量有赖于社会成员的心智和品质的成熟,这样的“父爱主义”岂不是败坏民主体制的基础?

其二,据说,政府强制实施的社会保障体制能防止少数社会成员在养老上搭利他主义的便车。这个理由仍然从一个寻常的社会事实出发,即在任何社会中,一方面总是存在着乐善好施的人,另一方面也总是不乏利用他人的善举的懒汉或机会主义者。这个理由显然是伦理上的。可是,这种搭便车的社会互动无论如何出于双方的自愿,一个愿打,一个愿挨,谁也没有强制谁,而政府行为无论出于怎样的善意,总是一种施加于所有人的强制措施,那么,以违背更多的人的意愿的统一强制措施来取代局部性的自发自愿的社会交往,在伦理上显然更加站不住。社会学家早就观察到,社会交换并不都是狭隘的等价经济交换,在物质利益上接受施舍的人往往会向施主付出其他的回报,比如尊敬、服从差遣等等,这是古往今来算得上恒久的社会事实。这项理由显然是荒唐的。

其三,统一的强制性的社会保障体制为政府提供了根据国民在整个职业生涯中的收入水平(而不是临时的或当期的收入水平)进行再分配的手段。毫无疑问,收入再分配必然是政府征收社会保障税的动机之一。在当代西方的民主政体中,通过政府的经济政策和其他干预措施进行收入再分配,实乃最重要的政治动力之一,而社会保障计划无疑是政府借以实现大规模的收入再分配的主要途径,而且是一种政治阻力相对较小的途径。

值得注意的是,加里.贝克尔和凯文.墨菲(Becker & Murphy,1988)将现存的以现收现付制(PAYG)为主导的社会保障体制解释为由政府组织的在年轻人和老年人之间的统一的代际合约。上文说过,在自然社会中,家庭中的代际交换是主要的养老方式之一,这样的代际交换是社会自发的分散的方式,受制于社会习俗而不是强制权力。现收现付制当然是在年轻和年老的社会成员之间的集体性的代际合约,这种合约只有通过政府强制权力的介入才能形成,可是政府为什么要出面组织这样的合约以及为什么要取代分散的、自发的家庭代际交换方式呢?贝克尔和墨菲的解释是,当父母抚养孩子以及在孩子身上进行人力资本投资的时候,孩子们还不是法律上可以实施合约的签约方,因此政府必须提供一种机制来保证代际合约的形成和履行。言下之意是,假如政府不干预的话,家庭中的代际交换是不可靠的,达不到有效的规模,这意味着必然存在少数孩子得不到足够好的抚养,少数老人得不到足够的赡养。可是,这样的解释符合政府的真正动机吗?

笔者认为,仅仅出于经济学的理由,我们很难找到政府干预社会保障的合理的理由,更难以解释各国现有的社会保障体制以及养老保险体制的历史发展。纯粹社会保险的理由不能解释政府强制实施的体制,因为养老问题的社会保险完全可以由市场社会自行组织。横向的收入再分配肯定是统一的社会保障体制出现的推动力,可是这背后是复杂的政治经济过程,尤其是在多元民主政体中,因此政治因素必然起到了重要的推动作用。也就是说,假如社会保障体制仅仅是一个经济问题,那么这种强制性的统一体制就缺乏合理的理由,或许根本就不会出现;社会保障体制是一个典型的政治经济学问题,更具现实性的看法必须虑及政治动力,仅仅从经济学思考出发的判断和建议可能缺乏现实的可行性。为了更具体地考察社会保障体制的政治经济学和政治推动力,我们有必要熟悉一下西方资本主义国家社会保障体制的起源和历史演变。

 

三 社会保障体制的起源和历史演变

由政府实施的为私营部门的雇员提供的养老金体制是德国于1889年最早引入的,而在此前的十年间德国政府已经率先设立了面向产业工人的疾病和意外保险。德国养老保障模式的显著特征是强制性和缴费。就养老保险来说,雇主和雇员均被要求缴费,收益要付给伤残了的工人和年龄超过了70岁的退休工人。俾斯麦创立这样的方案的直接政治动机是,赢得和加强城市工人阶级对德国政体的忠诚,对方兴未艾的社会主义运动釜底抽薪。不过,我们应该看到,在第二次工业革命时期,在1889年之前,随着产业工人面临的职业风险的增加,社会保险的思想已经广为传播了,尤其是,出现了许多由工人组织和行会自行组织的保险互助会;在拿破仑三世统治下的法国,政府赞助的银行已经提供了自愿的伤残保险和养老年金和针对高风险产业(如矿井和航海)强制性的保险基金。

尽管社会保险的德国模式受到了广泛关注,可是其传播很慢。到1910年,只有奥地利一个国家完全采用了强制性和缴费的德国模式。大约同时期,提供养老金的另一种模式也出现了,其中养老年金由政府的一般财政收入来支付,可是并非所有退休老人都有资格领取,而是本着济贫的原则帮助那些低收入的社会成员。丹麦在1891年、新西兰在1898年、澳大利亚和英国在1908年先后采用了后一种养老保障体制。英国的体制为贫困的70岁以上的老人提供养老年金,数额要比德国体制下高得多。

养老金体制在北美出现得更晚。加拿大在1927年采用了非缴费的、选择性的养老保险体制。在1920年代,美国的许多州政府设立了由一般财政收入来融资的选择性的养老金体制,尤其在1929年的股灾之后。到了1934年,共有28个州实施了养老金体制,可没有一个州要求缴费。在大萧条期间,美国联邦层次的社会保险体制通过一次性的立法得到实施,<1935年社会保障法案>设立了失业保险未成年人补助老年保险(Old Age Insurance,简称OAI)和老年补贴(Old Age Assistance,简称OAA)。其中,老年保险(OAI)是德国模式的强制性的缴费体制,后来逐渐演化为如今美国人通常称为“社会保障(Social Security)”的老年生存和残障保险(Old Age Survivors and Disability Insurance,简称OASDI);老年补贴(OAA)是英国模式的选择性的体制,由联邦和州政府财政来融资,后来在70年代初被补充保障收入计划(Supplemental Security Income)所取代。值得注意的是,一直到1950年代,由OAA提供的养老金明显多于由OAI提供的权益,不少人认为,只是因为1935年法案包括了OAA(无需缴费和积累,为处于大萧条中的退休人员提供了切近的利益),OAI才一并得到了实施。这说明,至少在当年的美国人看来,强制性的统一缴费的“社会保障”在早期并没有多大吸引力和必要性。

从第二次世界大战之前社会保障体制的早期历史来看,养老金模式主要有两种,其中德国模式是一种强制性的、普遍性的社会保险,资金来源于定位明确的缴费,而英国模式则更接近一种由政府财政支持的选择性的济贫措施,具有转移支付的性质。我们必须明白,在后一种模式中,财政资金仍然来源于政府的税入,只不过对接受养老救济的低收入群体来说,负担更多被转移给了其他的纳税明目和对象。对这个时期的经验研究工作表明,相比议会民主制国家,立宪二元君主政体和独裁制更可能采用德国式的社会保险体制。

这说明,在民主政体中,政府权力干预社会保障的政治动力主要来自收入再分配,也就是,众多国民更希望从他人的腰包里拿钱来给自己养老。仅仅提供低水平的基本保障的社会保险模式对民主国家来说缺乏吸引力,可是鉴于政府规模的持续增长趋势,在美国,在社会民主的转移支付压力下,起初缺乏吸引力的接近德国模式的OAI之所以能演变为后来的“社会保障(OASDI)”,乃是因为保障水平和覆盖范围的大幅度提高逐渐改变了这种保障计划的性质,也就是从社会保险蜕变为越来越具有转移支付性质的“社会保障”。而当初颇具吸引力的OAA计划由于无需受益者缴费,转移支付的性质过于明显,在民主制的压力下,也注定了不可能成为社会保障的主导模式,最终只能演变为补充保障收入计划(SSI)。

尽管几乎所有工业化国家在第二次世界大战之前都实施了某种形式的养老金体制,可是大多数在人口覆盖率和保障水平两方面都很有限。在二战结束一直到1980年的三十五年间,西方国家的养老保障体制在覆盖率和保障水平两方面迅速提升,而且不少国家在战前的选择性(济贫)保障体制的基础上增加了缴费性质的养老保险方案。1939年美国修改了最初的OAI方案,增加了为退休工人的家属和已经去世的工人的仍然在世的家属提供的保障。1956年美国设立了残障保障,在1958年又将权益扩展至残疾工人的家属。1972年,在保障水平经历了多次提高之后,美国又引入了保障权益参照生活费用水平自动调整的机制。这一系列保障权益扩张的结果是,到1980年,总的OASDI工资税率增加到了12.4%,而1935年和1939年的社会保障法案所规定的长期工资税率是6%。在这段历史时期内,美国社会保障的覆盖率从1935年的43%(最初的体制没有纳入农业工人、政府雇员、铁路工人和个体劳动者)提高到了2002年的96%(少数州和地方政府的雇员仍然没有加入OASDI)。

我们已经看到,西方民主国家,至少在1980年之前的几十年里,在社会保障和收入再分配方面大踏步地朝社会主义演进。后果可想而知,一方面当前的任期有限的民选政府在经济政策上注定了短期视野,而将越来越庞大的资金存量交给政府官僚来运营必然效率低下;另一方面来自通货膨胀的威胁和收入再分配的平均主义不仅损害国民(尤其是生产率高的群体)参与社会保障的积极性,更直接伤害他们在生产和创新上的动力。通俗地说,张嘴要钱的人越来越多,愿意缴费的人越来越少。这样,到了里根和撒切尔夫人执政的年代,具有明显收入再分配性质的社会保障计划已经越来越难以为继了。这说明,假如一种社会保障计划在经济学上缺乏存在的理由,而主要是由政治动力和社会心理因素推动而来的,那么迟早会因为损害经济效率而失去可持续性。

到了1994年,当第一个NDC养老金计划在瑞典被议会立法认可之时,一个普遍的共识是,一个长期可持续的确定缴费的PAYG养老金计划是不可能存在的。于是,一场至今仍然方兴未艾的朝向NDC体制的养老金体制改革拉开了序幕。受到瑞典的新模式的启发,拉脱维亚很快制定了自己的NDC改革计划,在1996年1月1日得到正式实施。意大利于1995年实施了NDC改革。波兰在1999年开始了NDC改革,而最先提出这项改革理念的瑞典在通过立法五年之后也于同年开始了NDC改革的实施。进入21世纪之后,越来越多的国家(包括OECD国家和发展中国家)开始了养老金体制的改革,或者采取明确的NDC体制,或者在综合性的社会保障体制中引入了NDC的部分。

 

四 社会保障体制的政治经济学动力

在大略回顾了西方国家养老保险体制的历史脉络之后,我们来总结一下这种政府强制实施的社会保障体制的政治经济学动力和内在困难。在第二次工业革命的影响下,现代资本主义生产方式进一步侵蚀和瓦解了传统的社会组织,包括家庭在内的传统共同体(community)的功能和稳定性逐步削弱,现代社会越来越朝着社会学家所说的“抽象社会”和“风险社会”发展,社会流动性和相应的风险都迅速提升,因此行业性的、甚至更广阔的社会范围内的社会保险形式的出现是历史的必然。在德国模式被俾斯麦实施之前,市场社会自发的互助保险组织已经涌现了,而德国的统一的社会保险体制尽管有政治上意图明确的推动力,在很大程度上也是适应市场需求的顺水推舟之举。

在第一次世界大战之前自由主义的黄金时代,金本位制从根本上限制了政府的货币权力,这个时期的西方国家无论政体如何不同,都属于对市场社会很少干预的小政府。德国以及1910年采用德国模式的奥地利当时是多民族的二元立宪君主政体,德国模式的保障体制具有明确的社会保险性质,保障水平是基本的,远不是当今收入再分配性质的福利国家。相比之下,1914年之前英国(包括澳大利亚和新西兰等英联邦国家)和丹麦属于(名义君主)议会民主政体,而且正处于公民选举权迅速扩展的年代,它们采取的养老金体制是一种选择性的济贫措施,由一般政府财政融资,因此具有明显的收入再分配的性质。无论哪一种体制,这个时期的社会保障水平是相当有限的。

1914年爆发的世界大战终结了小政府模式的自由主义时代和经典金本位制,同时按照民族国家原则建立的民主制国家取代了多民族的立宪二元君主帝国,在经济和社会自由衰落的同时,民主原则获得了决定性的胜利。在大萧条来临之前,西方各国的中央银行就逐渐拥有了越来越自由的货币发行权,从此通货膨胀成为政府向社会隐蔽性地征税的合法手段和国民财产权的永恒威胁。史无前例的大萧条催生了几乎不受限制的政府干预主义,西方民主国家也走入了社会民主的时代,也就是,民主不再被限制在政治领域,而是逐步扩展至广泛的经济和社会权利领域。于是,民主政府越来越成为从事收入再分配的机器,民主过程越来越成为各方利益群体围绕利益分配而讨价还价的过程。

上文关于美国<1935年社会保障法案>的介绍说明,相比更具社会保险性质的强制缴费的OAI,无需缴费的再分配性质的OAA对选民们具有更大的吸引力。这或许表明,借助国家机器来实现的收入再分配是美国最初的社会保障体制的主要推动力。相比之下,社会保险性质的养老体制,由于费用和权益之间的联系紧密,更容易通过市场社会的自愿交换来安排。民主过程的部分动力和问题恰恰在于,只要通过国家机器的干预,费用和权益在不同社会群体之间的分配具有一定程度的不平衡,比如权益更多属于A群体,而费用更多由B群体来承担,那么A群体就有足够的动力来参与政治游说、推动有利于自己的立法。可见,政府对市场的干预程度越大,民主过程就越发蜕变为围绕或明或暗的收入再分配的讨价还价,政府干预为这样的民主过程提供了动力。伴随着大政府模式下的民主过程的两项基本事实是,其一,更容易组织起来、更容易发出声音的群体总是利用政治过程从其他更分散和沉默的群体那里转移收入;其二,鉴于穷人的数量总是远远多于富人,因此在大众民主体制中,劫富济贫总是民主过程的重要动机,尽管最终结果往往事与愿违。福利国家是现代国家发展至社会民主阶段的必然产物。

从第二次世界大战结束到1980年,这个时期是西方国家社会福利制度迅速升级的黄金时代,也是通货膨胀从相对温和走向愈演愈烈的时期,尤其在1971年美国总统尼克松结束了布雷顿森林体制之后,黄金不再是约束世界货币发行的锚,浮动汇率制的普遍采用赋予了各国政府发行货币的独立主权,开始了各国政府更随意地滥用货币发行权的新时代。从美国社会保障体制的演变看,随着覆盖率和保障水平(比如养老金的替代率)的迅速提升,最初至少在立法的表面意图上更接近德国式的社会保险体制的OAI逐渐演变成了OASDI(即如今美国人所谓的“社会保障”),而OASDI具有明显的平均主义的再分配性质,而且事实上主要是一种在年轻人和老年人之间转移收入的现收现付体制。

至此,我们可以看出,互助式的社会保险不是当代西方民主国家实施统一的社会保障体制的主要推动力,因为这种保险形式更适合由市场社会依据自愿交换的原则自主组织,无需国家强制权力的介入,社会民主时代的民主政体实施福利国家体制的主要动机是收入再分配,意识形态的修辞更多是社会公正和经济平等。另一方面,福利国家体制和政府立法及执法权向家庭领域的延伸导致了传统家庭纽带的日益解体,加剧了现代社会的原子化和抽象程度,传统的家庭内部的代际交换形式的养老方式受到削弱,而随着社会福利的不断升级美国的居民储蓄率不断下降,客观上存在着由社会性的代际交换来提供养老金的压力,于是,PAYG在这个历史阶段很快成为养老保障体制的主要形式。社会民主倾向的民主政治、福利国家体制、家庭纽带的松弛和储蓄率的降低,相互强化,形成一种封闭的循环。

在国家干预主义的盛期和社会民主的时代,由政府强制征税来支持的统一的养老保险体制究竟因何而存在呢?笔者想强调两方面因素。其一,大政府模式下的中央政府存在着接管国民的养老保障问题的社会心理压力。大政府和国民的关系,在心理和政治修辞上,总是类似父母和孩子的关系。说“市场有缺陷”有时候就相当于说“孩子们不够成熟,不足以自我管理”。我们知道,在1970-80年代福利国家的鼎盛时期,许多西方国家的收入所得税都超过了50%。在国民看来,父爱主义的政府将如此高的比例的个人收入都征收了上去,那么要求政府尽可能提供保障服务就是顺理成章的事了;既然政府的干预之手无处不在,效率又往往差强人意,凭什么不负责社会性的养老呢?许多观察家都注意到了自第一次世界大战结束以来政府规模的递增趋势以及其中的棘轮效应。道理显而易见,政府既然将A和B这样的社会事务纳入了政府职能,并为此征了税,国民觉得相对于税赋来说政府提供的公共服务还不够,于是就会要求政府连C和D这样的社会事务也一并负责起来,而政府又为了扩充的职能而征收更多的税,民众被迫缴了更多的税,又会要求负责更多的公共服务。在这个过程中,原本选择性的、以救济为主要目的的社会保障体制迟早会演变成普遍性的、以收入再分配为动力的体制。

其二,必须强调虚体货币本位制下的货币政策和通货膨胀。通货膨胀意味着政府对民间财富的变相征税,假如没有受到有效约束,任何处于财政压力下的中央政府都会有借助通货膨胀来掠夺民间财富的动力。在民主政体中,明面上征收新的税种或增加税率在政治上面临不小的压力,可是若通过通货膨胀来变相征税的话,政治阻力就小得多,尤其当为刺激性的货币政策摇旗呐喊的凯恩斯主义经济学当道的时候。自1914年经典的金本位制终结以来,通货膨胀政策的根本约束不复存在了,世界各国集体进入了通货膨胀成为一种常态的年代,而当1971年布雷顿森林体制寿终正寝之后,通货膨胀就成了民间财富的最危险的敌人。想想对养老问题的影响吧。读者可以计算一下,实际上无需两位数的通货膨胀率,哪怕是温和的水平,比如3-5%,持续下去,一个普通的工薪阶层储蓄几十年以备养老的钱,从实际购买力来说(哪怕考虑一定的收益率),就很容易损失一半!一个明白的事实就是,在通货膨胀成为常态的年代,哪怕是主流经济学家推荐的温和的通货膨胀,中下收入水平的普通工薪阶层已经很难通过自己的储蓄来养老了,因为在他们辛勤储蓄的几十年中,养老金的很大一部分实际上已经被政府通过通货膨胀暗中拿走了。为什么政府要担负起社会保障的责任?因为不仅政府征收了社会保障税,而且还通过通货膨胀政策持续地从民间储蓄中偷偷拿走了未来的养老金。

有人提出疑问:难道国民的储蓄或投资不能通过指数化来抵御通货膨胀的风险吗?回答是,从整体和平均上来说,这是做不到的。显然,假如普通工薪阶层可以通过政府法律许可的指数化来防御通货膨胀,那么通货膨胀的政策目的就完全落空了。通货膨胀的政策目的本来就是变相征税。

当代民主国家的社会保障体制陷入了怎样的困境呢?由政府权力强制实施的社会保障计划缺乏经济学上站得住的理由,更多是政治动力和社会心理因素的产物,可是民选政府的官僚体制缺乏长远眼光,很容易出于权宜和近前的利益而采取机会主义行为。简而言之,政府背负了不得不背、却不适合自己来背的社会责任,结果既导致了财政上的困境,又损害了市场社会从事生产和创新的积极性。

我们说过,在自然状态的社会中,养老问题的解决途径主要有两种,一种是劳动者的个人储蓄,这是一种跨时期(生命周期)的最优储蓄-消费决策;另一种是家庭内部的代际收入转移,这是一种同时性或说横向的转移支付。在当代社会中,家庭内部的收入转移尽管仍然存在,可是在大多数发达国家中都已经无足轻重了,典型的通过个人储蓄来养老的方式是完全基金制,而完全的基金制最适合市场社会中参与竞争的众多私人养老基金机构来运作,另一方面政府接管了在年轻人和老人之间实现收入转移的社会职责。跨时期的储蓄-养老决策需要长远的眼光,这样的眼光对应着比较低的时间偏好率,尽管当代政府往往以少数国民不具有长远眼光为理由而实施强制性的社会保障计划,可是恰恰是民选政府自身总是目光短浅,倾向于机会主义的短期行为,赤字财政和通货膨胀政策就是不容否认的证据。PAYG体制,一方面实现了年轻人和老人之间的收入转移,另一方面由于避免了将过于庞大的存量资产交给政府官员来投资运营,从而限制了官僚经营的低效率和政府的短期机会主义的侵蚀。PAYG是社会保障体制不可避免的选择。

可是,当收入再分配和社会保障中的社会主义倾向增强到一定程度之后,确定受益类型的PAYG体制就不再有可持续性了。改革的方向不言而喻,从钟摆的社会主义原则一端朝向另一端的自由市场原则,即每个人自己负责自己的命运,当然这是在社会民主制的社会保障计划范围内的改革。这样的改革要求明确个人账户及其权益,避免个人养老金权益的积累被暗中不明不白地转移到其他人的账户中,而且账户中资产的收益率(时间价值)必须得到保障,并且能在很大程度上抵御通货膨胀的风险。然而,另一方面,如前所述,由政府来统一实施的养老金计划又不可能抛弃PAYG的运行机制,社会保障计划的主体不可能是完全的基金制。于是,NDC体制就应运而生了。我们不得不承认,一方面在充分考虑了改革的压力和既定的约束条件之后,NDC几乎是唯一可行的改革方案,另一方面这项改革理念也的确不乏创造性。当然,这种体制安排能否实现更好的可持续性,仍然取决于制度设计和实施中的具体细节。

 

五 NDC体制的轮廓和要点

NDC结合了PAYG的融资方式和个人账户结构。为了确保公正和可持续性,原则上政府设定的缴费费率应该对不同世代来说都是固定不变的。养老金以年金的形式发放,依据个人账户的累积余额和他/她所属的出生年代的预期寿命来计算。依据怎样的原则来设定个人账户的内部收益率,是一个关键问题。这个内部收益率应该能反映经济增长率或工资水平的增长率的变化,这样才能保证长期的财务平衡和缴费率的稳定不变。

NDC的根本原则,也是要传达给国民的关键信息就是,个人的养老金权益取决于自己的累计缴费,也就是通常所说的“多缴费,多受益”的原则受到严格的保证。传统的PAYG体制之所以难以为继,主要原因就在于,由于个人账户得不到明确,权益被转移给他人或其他群体的可能性伤害了缴费的动力。NDC保证了横向的公平,杜绝了在国民之间进行权益再分配的可能性。

不过,在NDC这样的体制框架中,国民的权益并不一定完全来自个人缴费,政府完全可以以公开透明的方式引入无需缴费的权益。比如,至今所有实施了NDC改革的国家都赋予了国民在孩子出生之后的一定时期里照顾孩子的权益,这部分权益归入家长的个人账户中。这类无需缴费的权益当然要由政府的其他财政来源来提供,归根结底仍然属于国民之间的收入再分配,可是由于界限明确、公开和透明,因此便于审计和监督。可见,个人账户的明确伴随着无需缴费的其他福利权益的公开和透明,这样NDC的根本逻辑,即每一笔社会保障的负债(国民权益)都对应着等价的资产(缴费或其他财政支持),就容易在实施中得到保证。正是这项原则和逻辑保证了社会保障计划的长期财政平衡。

既然个人账户是明确的,在个人缴费和养老金权益之间建立了对等的关联,那么政府就没有必要来规定有资格领取养老金的最低缴费年限和固定的、一刀切的退休年龄了。在NDC体制下,个人可以被赋予自主选择退休时间的自由,只要他/她没有因为过于短视而过早地脱离了工作。

简而言之,NDC机制集合了这样几项优点:1)为国民提供了工作和缴费的积极性;2)赋予了人们选择退休时间的灵活性;3)具有收入再分配的透明性;4)具有能保证财政平衡的调整机制。当然,这些优点有赖于NDC机制的良好设计和正确实施。从世界上第一批实施NDC改革的国家(比如瑞典、意大利、拉脱维亚和波兰)的经验来看,NDC机制相对于旧有的社会保障体制具有明显的效率上的优越性,而且更具备长期可持续性。

在NDC改革的实施过程中,一个关键的问题就是过渡方案。这是一个特别需要研究和审慎设计的问题。在改革之初,大多数参与新机制的国民已经在旧体制中渡过了一大部分职业生涯,因此在落实NDC个人账户的时候,必须找到恰当的方式来转换旧体制下的养老金权益。由于旧有的确定受益类型的PAYG体制服务于收入再分配的目的,隐含着在社会不同群体之间和不同代人之间存在不公正的可能性,因此必然导致保障覆盖率和缴费积极性的下降。为了尽快缓解或逆转社会保障体制不可持续和入不敷出的趋势,原则上最好尽快落实个人账户,而且尽可能扩展NDC机制的覆盖范围(包括被雇佣和自我雇佣的职业群体)。这样,一方面旧体制下的养老金权益必须被转移到新的NDC个人账户中,另一方面在这个坐实个人账户的过程中财政上的亏空和其他问题无疑就显性化了。

体制过渡的快慢取决于,从哪个年代出生的一代人在退休之际开始全部按照NDC的规则发放养老金。在拉脱维亚,从1941年出生的那代人开始,工作人口被NDC规则全部覆盖,那么假如退休年龄在60岁,从2001年开始社会保障就按照NDC机制开始发放养老年金了。这个过渡方案是快速的。在瑞典,从1954年出生的那代人开始才全部被NDC覆盖,而在1938年到1954年之间出生的国民部分处于旧体制中,部分处于新体制中,也就是说,在十多年的时间里瑞典的养老金体制处于过渡的双轨制中。在波兰,从1949年出生的那代人开始全面实施NDC机制,这就意味着在NDC引入(1999年)10年之后(2009年)才开始按照NDC规则发放第一笔养老年金。从实施NDC改革的国际经验看,在过渡较快的国家改革更加顺利,效果更好;过渡较慢的国家,比如意大利,往往受到了某些利益集团的很大压力,或者历史累积的财政赤字需要一段过渡期来消化,可是在这种情况下,这种试图推迟财政压力的权宜之计不仅造成更明显的社会不公,而且往往导致了更严重的财政危机。简而言之,NDC改革宜快不宜慢。

 

小结

经过对社会保障的逻辑的梳理,我们看到,养老保障问题是一项系统工程,政府统一实施的保障体制只是其中的一部分。从实际融资方式来看,统一的社会保障体制离不开PAYG,也就是说,如贝克尔和墨菲的文章所论证的,社会保障体制的主体是一种集体性的年轻人和老人之间的代际转移支付合约。我们知道,在自然社会状态中,养老的方式主要是两种,一种是个人储蓄,另一种是子女赡养父母。现代国家的整个养老保障体系也必定是这两种自然方式的变形和混合。现在看来,代际转移支付的方式在很大程度上被政府接管了,也就是从分散的家庭单位转移到了统一的社会集体层面。完全基金制的个人储蓄无疑最适合自由市场来运作,因此在社会保障体制之外的(吸收私人储蓄的)私人养老基金总是这个整体体系的主要组成部分,也就是说,国民的养老问题不可能完全通过政府来解决。

从国际经验中我们看到,在政府统一实施的社会保障体制中,除了NDC部分之外,通常还存在另外两项重要的补充,其中之一是完全基金制的个人账户部分,在很多国家这部分的缴费具有程度不一的可选择性和自愿特征,另外一项是由政府的一般财政收入来融资的济贫性质的最低保障。

最后想说的是,在现代国家中,由于复杂的经济、政治、社会心理和意识形态等方面的原因,养老保障成为一个非常复杂的议题和体制安排。从这个体制的实际推动力和历史过程来看,不存在一种理想的合约和制度安排,各个国家最多只能在特定的约束条件下寻找最不坏的模式,而且当下的实践包括NDC改革仍然处于动态过程之中。不过,依据其中的逻辑和历史经验,我们能看出,有效率的可以长期持续的社会保障体制,一方面不可能过多地偏离市场经济的基本原则,即每个人尽可能自己负责自己的命运,将收入再分配降低到最小必要性的程度;另一方面在当代民主国家不得不统一实施社会保障计划的前提下,政府和官僚体制的运行应该尽可能清明和自律,尤其是在国民心目中具备遵守承诺的信誉,这就要求政府受到宪政和法治原则的约束,并且离不开社会的监督。NDC改革实质上是原有的带有社会主义性质的社会保障体制在一定的限度内走向市场化的改革,政府的管理职能必将受到更严格的纪律约束,因此假如政府没有转变为真正的可以问责的法治下的政府,这样的改革就会难以实施,或者以失败告终。



[1]“Social Security”, p. 2250, Chapter 32 of Handbook of Public Economics, Volume 4, Elsevier Science B.V.

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